全球加密资产监管趋势与中国应对策略
作者：邓建鹏，来源：中国经济时报
近年来，加密数字货币从边缘领域快速演变为全球金融体系的重要组成部分，其跨境流动性与匿名性催生了洗钱、非法外汇交易等新型犯罪。
中国通过《关于防范比特币风险的通知》（2013）、《关于防范代币发行融资风险的公告》（2017）及《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》（2021）等文件确立了“禁止式监管”框架。这一政策曾有效遏制国内加密数字货币投机炒作风潮，但随着市场演变，开始显现出一定的局限性。
一方面，司法机关受前述规范性文件影响，对虚拟货币法律属性的模糊认定和摇摆不定，导致加密数字货币合法持有者民事权益保护缺失，同时在不同的民事、刑事案件判决中出现大量“同案异判”现象。另一方面，全球监管范式正加速分化。2024年生效的欧盟《加密资产市场监管法案》实施加密资产风险分级分类监管；2025年美国政府通过战略比特币储备，认可与美元挂钩的稳定币，进一步强化美元霸权；香港地区2024年开始推行主流加密资产交易所牌照化与比特币及以太币的ETF实践。在这种监管趋势下，主流加密资产逐渐成为新时代财富的重要载体。在此背景下，如何构建兼顾金融安全与创新包容的监管框架，应是中国亟待思考的战略议题。
全球加密数字货币监管新趋势
在全球加密资产监管新趋势中，如下国家和地区的监管实践值得高度关注。
首先，欧盟的《加密资产市场监管法案》的风险分级监管。该法案是全球首个综合性加密资产监管框架，将加密资产分为加密货币、资产参考代币（如稳定币）和电子货币代币，并设定差异化监管规则。其核心特点包括：一是发行人准入许可，要求稳定币发行商持有足额储备资产并履行严格披露义务，稳定币需要满足额外流动性管理要求。二是服务提供商合规门槛，加密货币交易平台需要满足最低资本要求并建立反洗钱机制。该法案未覆盖区块链去中心化金融（DeFi）和非同质化通证（NFT），但其“风险分级”思路为全球提供了有益的启发。
其次，美国战略比特币储备与美元循环强化。特朗普政府在2025年初签署行政令，旨在建立“战略比特币储备”，将没收的约20万枚比特币纳入国家储备，并通过支持美元稳定币（如USDT、USDC）形成“美元—稳定币—加密市场”循环，强化美元在全球加密资产交易中的计价地位。美国证券交易委员会在2024年批准比特币现货和以太币现货ETF，吸引大量传统投资机构的资本流入，推动加密资产主流化。这一策略有益于对冲美元贬值风险，同时把加密市场纳入美国金融体系，通过加密市场与美元体系绑定，强化了美国金融霸权，其战略意图值得我国警惕。
再次，中国香港的加密资产交易牌照化与创新实践。自2024年以来，香港地区转变此前对加密资产的严监管趋势，对主流加密资产（比特币和以太币）交易实行牌照化制度，证券型代币受《证券及期货条例》约束，非证券型代币被纳入反洗钱监管，并成功探索了比特币及以太币的ETF上市交易。香港地区背靠中国内地，成为大中华区加密资产包容性监管实验的“桥头堡”，其经历的各种经验及风险事件的应对方案，未来均可成为中国内地的有益参考。
此外，新加坡与日本等国近年来亦在探索稳定币监管，或限制稳定币发行主体为持牌机构，强调合规性与投资者权益保护。整体而言，当前全球监管逐渐反映了如下一些共性：强化反洗钱、明确稳定币发行规则、推动跨司法辖区协作，参照或遵循金融稳定委员会“相同业务、相同风险、相同监管”原则。
对中国现行监管规则的思索
中国涉及加密资产的三部规范性文件曾为打击国内相关投机炒作、管控金融风险发挥了重要作用。但长期而言，存在一些待改进之处。
首先，规范性文件导致加密资产法律属性模糊与合法持有者权益保护困境。规范性文件禁止虚拟货币交易和以人民币为其计价，受严禁管理影响，加密资产的法律属性判定未明确，一些司法机关直接判定加密资产为“不合法物”，某些地方的执法机构对合法持有者实施“远洋捕捞”——在没有法律依据的前提下划扣持有者的加密资产，背离了依法行政的基本精神。在刑事案件中，司法机构没收比特币时估值标准不统一，司法处置缺乏法定程序与估值标准，导致变现合法性存疑，甚至滋生利益输送等问题。
其次，“一刀切”政策的创新抑制效应。禁止金融机构为虚拟货币提供服务虽然遏制了风险，但也阻碍了区块链技术在跨境支付领域（如稳定币）、现实资产代币化（RWA）等领域的应用。相比之下，欧盟《加密资产市场监管法案》通过分类监管平衡金融创新与安全，香港则以牌照化试点吸引合规企业创新创业。
最后，国际治理参与不足与话语权弱化。美国通过战略比特币储备主导加密市场规则，未来可能进一步挤压中国在本领域的话语空间。诸多发达国家和地区已制定或准备制定加密资产分类监管框架。在本领域，中国较少系统性地参与金融稳定委员会、反洗钱金融行动特别工作组的国际标准制定，国内规范性文件与国际监管趋势脱节。
中国监管优化路径
首先，在加密资产领域，政府相关部门应重视金融安全与金融创新的再平衡，积极参与全球治理，推动规则协同。特别是积极参与金融稳定委员会、反洗钱金融行动特别工作组等国际组织的规则制定，提升在本领域的影响力。我国金融监管部门可进一步鼓励、倡导、试行以锚定离岸人民币为核心的稳定币，并出台以反洗钱和资产储备为核心的监管规则，应对美元稳定币垄断加密资产交易市场；支持香港地区深化牌照化试点，探索与内地监管联动，将来可以考虑放宽内地合格投资者或投资机构参与香港地区的加密资产交易。
其次，构建分级监管框架，明确加密资产的法律属性。在分类监管方面可借鉴欧盟《加密资产市场监管法案》，将加密资产分为支付型（如稳定币）、证券型（如平台币）、大宗商品型（如比特币）和欺诈嫌疑的空气币，设定差异化管理规则。对支付型加密资产，要求发行方建立反洗钱机制及法币储备证明机制；对证券型加密资产，要求符合我国证券法规定；对大宗商品型加密资产交易，应符合反洗钱要求。同时，明确“空气币”标准，建立动态监测清单和标准，严厉打击各类“空气币”的投机炒作及欺诈。对符合分类监管规则标准的加密资产，尤其是对全球社会共识强、具有典型去中心化特征的主流加密资产，应明确其财产权属性，并可通过最高人民法院的司法解释及指导性案例，承认私钥控制者的物权属性，并建立司法处置的标准化、合法化流程。
再次，探索国家加密资产储备管理。据报道，中国各级政府目前大概共持有19万枚比特币，作为全球监管新趋势的应对，我国可参考美国建立“战略比特币储备”模式，将其纳入外汇管理框架，对冲美元资产贬值风险。
最后，完善技术监管工具，打击新型犯罪。公安机关可及时采用链上数据分析技术，监测加密资产流向，为有效打击涉加密资产的新型犯罪提升技术手段。
全球加密资产监管正从往昔任其“野蛮生长”转向如今的“规则重构”，面对这一趋势，中国需要在坚守金融安全底线的前提下，避免因政策滞后错失技术革命机遇，主动参与规则制定，掌握话语权。
短期内，国家金融监管部门可鼓励香港特区政府进一步在加密资产交易、投资与技术创新方面做深、做好、做透，评估其风险并总结可复制的经验，进而借鉴香港的实践，探索中国内地未来加密资产交易与技术创新的可能性。中长期，中国可考虑在本领域迈向包容审慎的监管新时代——通过立法明确加密资产的财产权、参与国际规则制定，并利用国家战略比特币储备提升加密资产话语权。唯有兼顾金融安全与金融效率，方能在新一轮全球金融竞争中占据主动。
（作者系中央财经大学法学院教授、金融科技法治研究中心主任）
